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浅析修改行政诉讼法第五十条的现实与理论基础
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作者:龚汝林  来源:东方法眼  阅读:

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”。1990年10月1日起,我国开始施行的《行政诉讼法》标志着行政诉讼制度的正式建立。立法家们以公权不能自由处分从而排除了行政诉讼调解的适用。由于作为行政诉讼的被告行政机关不象民事诉讼中的被告那样能自由处分自己的权益,或说不象民事诉讼当事人双方可以放弃某些权利,或主动放弃某些权利,就可以处自行和解,因此传统上的行政法学理论就死认为公法的具有不可放弃性与不可处分性,认为行政机关一旦作出行政行为,要么合法,要么就不合法。行政政关不存在有无权利放弃的思想行为,所以行政诉讼就不存在调解的基础。

  但笔者在从事行政审判工作八年中,通过协调建议或暗示被告行政机关改变不合理的具体行政行为,动员原告(行政相对人)撤诉或者原告自行撤诉的,总是占年结案的40-50%左右;协调被告在行政自由裁量权范围内满足原告的要求,动员原告撤诉或原告自行撤诉的,占年结案的20-30%左右;判决仅仅占受案20%左右。通过这种方式解决行政纠纷,将矛盾化解在基层,化解在现场,减少了当事人的诉累,实现了年上诉率低、申诉率低、申请再审率低、涉法上访率为零、息诉率高的良性循环。做到案了事了,民了官了,充分实现了保护公民、法人和其他组织的合法权益的立法目的,维护和监督行政机关依法行使行政职权的行为,促进了社会效果和法律效果双赢。

  可以说行政审判中这种违背行政诉讼法第五十条规定的司法实践从未停止过,并在我周边市区县的行政审判工作中广为适用。因而当行政诉讼法不能规制司法实践,或者说司法实践多次证明已有法律条款与司法实际相悖时,这种行政诉讼法律程序、司法制度恐怕不具有生命力了,修改已成为定局。

  一、修改行政诉讼法第五十条规定,符合我国国情与文化底蕴。

  我国经过二十多年的改革开放,经济社会结构进入剧烈变动时期。产业结构的升级换代,所有制结构的调整使经济主体从单一走向多元化,许多历史沉淀问题与现实改革发生冲突,由此产生的矛盾数量大、涉及面广。经济体制转轨必然导致社会转型。由于市场经济的速猛发展必然推动计划经济下的“大政府小社会”转向“小政府大社会”。公民、法人或其他组织现有的和速成的要求和欲望与现实的发展不断发生矛盾冲突,冲击着行政机关在管理、监督中实施的各种行政行为。政府要建立法治政府、国家要建立法治国家。公民、法人或其他组织认为矛盾冲突的结果是侵犯了自己的合法权益或者本身行政行为就存在不合理现象。于是公民、法人或其他组织认为合法利益受到侵害时就提出行政诉讼,欲望解决这种管理上不平衡而发生的冲突。但是公民、法人或其他组织提出的行政诉讼往往涉及社会的某一层面,甚至是社会主义市场经济改革方面产生的热点或焦点问题,解决不好会导致社会矛盾激化,危及社会稳定,与建立和谐社会格格不入。因此就需要通过行政诉讼的审理中适用调解来达到稳固社会,和蔼官民,适应和巩固执政党的领导地位和执政能力。

  现行《行政诉讼法》第五十条规定,已不适应我国的国情。我国是一个从推翻封建专制王朝社会到社会主义的国家。在这个古老而文明的国度里,深厚的古文化蓄养形成的道德观念,形成公民的文化素质以及对历来经验的总结,总是理性与情感多余法律意识。加之淡薄的行政诉讼法律文化肤浅的潜移默化等诸多因素影响,挑战了行政诉讼法不适用调解的规定。在传统文化蕴育的道德底线中,“民不与官争,富不与穷斗,和气生财,官大说了算”等观念尚未破除。许多行政相对人在合法权益遭到行政机关侵害时,一部分公民不是通过法律途径寻求解决,而是通过寻找上级领导或亲戚朋友或托熟人搞“勾对”解决。不愿告或者不想告,能忍则忍,宽容为怀,怕遭打击抱复等诸种心态各具特色,跃然于世上。因此公民的心理素质和文化素质尚未达到现行行政诉讼法要求的“不适用调解”的水准,对民主与法治认识尚需要一段时期的法治文化素养。同时许多行政机关领导及其执法人员对司法权审查监督行政权认识淡薄,对民主和法治存在一定排斥心理,尚未习惯接受司法监督。因而修改行政诉讼法第五十条为“人民审理行政案件,可以适用调解”则符合我国国情。行政诉讼采取调和的方式解决行政纠纷容易被诉讼当事人和社会各方面所接受,作为行政机关由于调解改变违法的行政行为,避免了败诉带来的负面影响。

  二、修改行政诉讼法第五十条的法理基础充足,并且就蕴含在现行的《行政诉讼法》中。

  在行政管理中,行政机关与行政相对人的法律地位具有不平等性。但在行政诉讼中,行政相对人与行政机关构成了行政诉讼法律关系的主体,根据行政诉讼法第七条规定:“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”,行政机关与行政相对人一旦成为行政诉讼案件当事人,就平等地享有诉讼权利和承担诉讼义务。在行政诉讼中平等对话,各自为自己的主张陈述申辩,形成了调解的法律基础。

  行政诉讼法第五十一条“人民法院对行政案件宣告判决或裁定撤诉前,原告申请撤诉的,或者被告改变所作具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许由人民法院决定”,已明确赋予了行政相对人和行政机关在行政诉讼中,对实体权利有处分权。显然即为行政诉讼法第五十条修改为“人民法院审理行政案件,可以适用调解”奠定了法理基础。而且《行政诉讼法》第五四条第(二)项规定则暗示行政机关对已作出的具体行政行为,可以自行撤销或者变更,否则法院将依法判决撤销或者部分撤销,并可以判决重新作出具体行政行为。该条第(三)项规定则暗示行政机关属于自己的法定职责就应履行,否则法院可以判决履行。该条第(四)项“对行政处罚显失公正的,可以判决变更”之规定,预示了被诉行政处罚决定可以依法改变。这些都为修改《行政诉讼法》第五十条为“人民法院审理行政案件,可以适用调解”提供了司法实践的理论根据。

  三、法律、法规设定种类、幅度、选择权利等赋予行政机关的行政自由裁量权,是《行政诉讼法》第五十条修改为“人民法院审理行政案件,可以适用调解”的蓝本。

  所谓行政自由裁量权是指法律、法规赋予行政机关在行使行政管理职权中,依据立法的目的和公正合理的原则,根据具体情况自行裁决并自行决定实施其行为或不作为以及如何作为的权力。现代社会行政机关在管理中行使行政职权具有很大的自主性和灵活性,而且这种职权自主灵活表现在行政机关依法行使职权时对所选择的处理方式和处理幅度具有多样性。如:《电力法》第六十五条规定行政处罚幅度“情节轻的给予警告,情节严重的中止供电并处以5万元以下罚款”。又如《价格法》第三十九条规定行政处罚幅度“没收违法所得,可以并处违法所得5倍以下罚款;没收违法所得的,可以处以罚款;情节严重的,责令停业整顿”。对这种缺乏对行政自由裁量权的原则要求和规范的规定,就只能由行政主体及其工作人员根据情形酌情处理、自主裁量。因此现行法律法规的规定要么过于原则,要么过于宽泛,要么过于笼统,无法对行政机关在行政权运行过程中面临的实际问题事前进行详尽的规定,只能采取弹簧性的原则规定。

  综上所述,《行政诉讼法》第五十条修改为人民法院审理行政案件,可以适用调解,有十年多的司法实践,有较为充足法理基础,有行政法律、法规设定的法定情形,广泛的行政自由裁量行为的存在和使用,所以修改行政诉讼法第五十条的条件,已经成熟。从我国行政诉讼的实际情况分析看,如果人民法院审理行政案件都不适用调解,大部分行政纠纷不能息诉,大量官民矛盾得不到及时有效的解决,危急到社会性稳定,那么《行政诉讼法》第五十条设定“人民法院审理行政案件,不适用调解”就是一种陈旧而僵死的,势必被先进的司法程序、司法制度所代替。因此现行《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条的规定不当,应将其修改为:“人民法院审理行政案件,有下列情形之一的,可以适用调解:(一)法律、法规设定行政处罚有法定种类的;(二)法律、法规设定行政处罚有法定幅度的;(三)法律适用条件确认上有自由裁量范围的;(四)行为制度选择上有自由裁量权的;(五)法律规定的其他可变情形”,以适应我国行政诉讼的现实需求。 
 

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